Что год грядущий
нам готовит?
Реальность полна слухов и страхов. Что из этих
страхов и слухов не имеет под собой почвы, а что
вполне обоснованно? В чем заключается грядущая
образовательная реформа? Смогут ли «пережить» ее
детские сады? И если смогут, то каким образом и с
какими последствиями?
Об этом — наш разговор с Владимиром ЛИВШИЦЕМ,
секретарем ЦК профсоюза работников образования
и науки РФ по экономическим вопросам.
— Не так давно радиостанция «Эхо Москвы»
проводила опрос среди своих слушателей: нужно ли
реформировать современную систему образования?
Впервые за 10 лет 80% слушателей заявили, что
нынешнему образованию реформа не нужна. На что
министр науки и образования Фурсенко заметил,
что с аудиторией радиостанции не согласен.
Реформа, по его мнению, нужна обязательно. Более
того, она неизбежна. Возможно, мы — обычные
граждане — и министр понимаем под
реформированием разные вещи. Мы привыкли
связывать изменения в образовании с
содержательными вещами, с изменением программ и
учебных планов, с введением новых штатных
специалистов и спецкурсов, с новым стилем
отношений с родителями. Министр, видимо, имеет в
виду нечто совершенно иное. Что именно?
— Нас действительно ждут
принципиальные изменения системы образования.
Все изменения в Закон «Об образовании», в
Трудовой кодекс и другие законодательные акты
уже приняты и должны вступить в силу с 1 января 2005
года. Так что процесс этот во многом необратим. И
касается эта реформа прежде всего изменения
характера финансирования образовательных
учреждений. Она знаменует собой процесс, который
я бы назвал «разгосударствлением» образования.
Дошкольных учреждений он коснется самым
ощутимым образом.
— Звучит угрожающе. Но что именно это означает?
— Это означает, что, согласно новому
Закону об образовании, государство снимает с
себя ответственность за финансирование
образовательных учреждений за исключением тех,
которые находятся в федеральном подчинении.
Точнее, эти полномочия делегируются местным
властям разного порядка. Школы и учреждения
дополнительного образования регионального
подчинения передаются под опеку региональных
властей, а детские сады как учреждения
муниципального подчинения приобретают
финансовых кураторов в лице муниципалитетов.
— А в чем разница?
— Разница в том, что муниципалитеты
получают от регионов субвенции — целевые деньги
на содержание школ. И это хорошо, потому что
передача муниципалитетам полномочий по выплате
заработной платы учителям некоторое время назад
позволила ликвидировать задолженности по
зарплате. Но в отношении детских садов ситуация
другая.
Дошкольное образование в нашей стране
не является обязательной ступенью. В новом
Законе государство специальной строчкой снимает
с себя ответственность за обеспечение права
ребенка на дошкольное образование и целиком
перекладывает эту ответственность на местные
власти. При этом обязательное перечисление каких
бы то ни было денежных средств со стороны
регионов не предусматривается. Если регион не
проявит добрую волю, каждый город и каждое село
отныне будут сами содержать свои детские садики,
будут сами изыскивать средства для их
финансирования.
— Но для этого необходимы по крайней мере два
условия: желание муниципалитета иметь детские
сады и наличие муниципальных денежных средств,
которые город или село готовы расходовать на
дошкольное образование.
— Конечно. В этом смысле дошкольное
образование попадает в полную и неотменимую
зависимость от местных властей. Власти будут
решать вопрос о количестве необходимых для
города дошкольных учреждений и о качестве их
содержания. Нравится мэру детский сад, он будет
изыскивать для него дополнительные деньги. Не
нравится — может держать на голодном пайке. В том
смысле, что не позволит «подарить» этому садику
ни одной лишней копейки.
— Но, по сути дела, такая практика уже
существует?
— Существует. Однако раньше она
все-таки — по крайней мере в юридическом плане —
ограничивалась вышестоящими инстанциями. Теперь
эта зависимость юридически узаконена.
— Но какие-то хорошие стороны в таком
положении вещей можно усмотреть?
— Если рассуждать безотносительно к
российским реалиям, то муниципалитеты должны
заботиться о благе горожан или сельчан. Их дело —
устройство жизни в городе, забота о городе.
Горожане (сельчане) выбирают местные власти,
ориентируясь прежде всего на их обещания,
касающиеся социальной сферы. Поэтому наличие
качественно функционирующих образовательных
учреждений, в том числе детских садов, — к чести
городских властей. Однако, как показывает
практика американского образования, взятого за
основу новой российской модели, качество
образования, скроенного по «местным меркам» и
рассматриваемого как «местная услуга», всегда
уступает качеству образования, курируемого на
федеральном уровне. Американцы сейчас берут курс
на централизацию образования. А мы — наоборот.
— Но Министерство образования и науки РФ ведь
остается!
— Да, и в соответствии с
законодательством несет ответственность за
состояние в целом системы образования страны.
Правда, на чем эта ответственность будет
основываться, непонятно. Государственные
стандарты в области образования не приняты,
минимальных социальных стандартов также нет,
Единая тарифная сетка с 1 января 2005 г. сохраняется
только для учреждений федерального подчинения.
Теперь нормативно-правовые полномочия
федерального уровня в области финансового
обеспечения в отношении общего образования, в
т.ч. дошкольного, сильно урезаны. А в России — уж
так повелось — кто платит, тот и музыку
заказывает. Поэтому вопрос о том, как будут
развиваться содержательные линии того же
дошкольного образования, в настоящий момент
остается открытым.
— А как отразится реформа на заработной плате
педагогов и других работников дошкольных
учреждений? Могут ли снизиться оклады?
— Новый закон отменяет единую
тарифную сетку для бюджетников. Оклады,
межквалификационные коэффициенты, различного
рода надбавки — все это теперь оказывается в
ведении местных властей. Но, согласно
вступающему в силу законодательству, оклады
работников образования, в том числе работников
детских садов, не могут быть ниже ныне
существующих. Проблема заключается в обещанной
правительством индексации заработной платы.
Зарплату всех бюджетников федеральная власть
обещала повысить во втором полугодии 2004 года.
Тогда бы эти нормативы оказались стартовыми при
определении финансовой политики местных
властей. Но индексации не было. По крайней мере на
настоящий момент ее не провели. Это означает, что
и без того низкая заработная плата бюджетников
через какое-то время — в силу инфляции — станет
очень низкой.
— В отношении педагогов-дошкольников эта
ситуация может быть как-то исправлена за счет
повышения родительской платы за детский сад.
Ходят слухи, что это — одно из положений
предстоящей реформы.
— Родительская плата за детский сад
действительно будет повышена. Но к заработной
плате педагогов это не имеет никакого отношения.
Согласно нашему законодательству, образование в
нашей стране — и среднее, и дошкольное —
бесплатное. Те деньги, которые родители вносят в
сберкассу согласно выписанным им жировкам,
являются не платой за образование, а платой за
содержание ребенка в детском саду. Эта плата
рассчитывается исходя из затрат на питание
(самая расходная статья), за организацию сна, за
некоторые коммунальные услуги. С этой точки
зрения посещение детьми групп кратковременного
пребывания очень дешево. По идее, оно вообще
ничего не должно стоить. Труд воспитателей
относится к образовательной услуге, за оплату
которой несет ответственность государство (в
лице федерации, региона или, согласно новому
положению, муниципалитета). До сих пор
родительская плата регулировалась
Постановлением Верховного Совета РСФСР, так
называемым «Хасбулатовским постановлением», по
которому она не должна была превышать 20% от общей
стоимости затрат на пребывание ребенка в детском
саду. Но регионы даже до этой отметки не
поднимали плату и ограничивались взиманием 12—15%
стоимости. И то в среднем по стране родительская
плата составляла 350—400 рублей — достаточно
ощутимая сумма для большинства семей в
дотационных регионах. Теперь муниципалитеты
получат право самостоятельно устанавливать
родительскую плату за детский сад: деньги
родителей в этом случае будут компенсировать
расходы городского бюджета на содержание
дошкольных учреждений.
— То есть каждый город и каждое село должны
разработать свою систему дифференцированной
родительской оплаты услуг детского сада. А
размеры дотаций семьям дошкольников будут
определяться доходами семей и спецификой
местных условий. Богатые должны платить много, не
очень богатые — меньше, а бедные — либо мало,
либо вообще ничего. Мысль по сути правильная…
— Мысль правильная, но в настоящий
момент технологически не проработанная. Никаких
рекомендаций, содержащих примерные расчеты и
варианты дифференцированной оплаты, пока не
существует. Министерство образования и науки
разослало в регионы перечень законодательных
актов, которые должны быть разработаны на местах
к моменту вступления в силу нового Закона об
образовании. Но успеют ли местные власти
подготовиться к переменам за оставшийся срок,
какими мотивами они будут руководствоваться в
разработке новой финансовой политики и кто будет
следить за качеством их законотворчества,
неизвестно. Определенный процент семей
действительно не нуждается в помощи государства
и может самостоятельно покрыть расходы,
необходимые на содержание ребенка в детском
саду. Но вряд ли таких семей окажется много. Если
указанные 350 рублей составляют 12—15% всей
стоимости пребывания ребенка в дошкольном
учреждении, значит, полная стоимость — около 2,5
тысяч рублей. В эту сумму входят образовательные
услуги, затраты на содержание материальной базы,
за что родители не должны платить. Даже если
оплачивать только социальные услуги (питание,
организация сна и пр.), это составит не менее 1000
рублей.
Цифры показывают, что даже половина
суммы оказывается слишком большой для
значительной части семей, в которых растут
дошкольники. Особенно — в бедных регионах. То
есть слишком сильное желание местных чиновников
покрыть расходы на содержание детских садов за
счет родительских денег может привести к резкому
сокращению контингента в дошкольных
учреждениях.
— Для многих родителей основным аргументом в
пользу посещения их ребенком детского сада было
то обстоятельство, что детский сад сегодня дает
«качественное образование», «качественную
подготовку к школе» — потому что в нем есть
сильные специалисты и профессиональные
педагоги. Мы не знаем, как отразится финансовая
политика муниципалитетов на наличие
специалистов в детских садах. Но может оказаться
так, что «качественное дошкольное образование»
станет недоступным для существенной части
населения.
— А это, в свою очередь, может привести
к сокращению количества дошкольных учреждений.
— Все это мы уже переживали в начале 90-х годов.
Результаты деформации дошкольной системы
образования пожинала школа: резко вырос процент
не готовых к школе детей. Но насколько важным
аргументом в пользу сохранения имеющейся
системы детских садов это станет для
муниципальных властей?
— На мой взгляд, нужны рекомендации по
регулированию как заработной платы педагогов,
так и родительской оплаты за детский сад, и
тщательный анализ результатов действия нового
законодательства в сфере образования. Тем более
что перечисленными изменениями испытания,
предстоящие дошкольным учреждениям, не
ограничатся. Сейчас готовится новый закон,
согласно которому будет изменена
организационно-правовая форма существования
дошкольных учреждений. Предлагается введение
двух форм: «автономное учреждение» и
«государственная муниципальная автономная
некоммерческая организация». Не буду сейчас
вдаваться в подробности их отличий. Скажу только,
что эти правовые формы теоретически
предполагают большую хозяйственную
самостоятельность по сравнению с ныне
существующими.
— То есть детский сад, как юридическое лицо,
имеет, например, право сдавать в аренду свои
помещения и получать с этой аренды
дополнительные доходы.
— Да. Но за такую «коммерческую»
свободу полагается плата. Плата такая:
государство снимает с себя субсидиарную
ответственность по обязательствам учреждения.
— Что это означает?
— Это означает, что между
муниципалитетом и садиком будет заключаться
договор. Детский сад будет получать
финансирование в объеме, определяемом
заключенным договором. Теоретически объем
финансирования должен определяться двумя
сторонами — детским садом и муниципальной
властью. Но может ли садик спорить с
муниципалитетом? Нет, конечно. У них разные
весовые категории. Значит, договор будет
составлен так, как это удобно местной власти.
Если сегодня муниципалитет несет
ответственность за вдруг сломавшуюся плиту или
потекшую крышу, то в будущем ответственность
будет строго определяться договором. Крыша, к
примеру, в договоре фигурирует, а плита — нет. Так
вот за плиту вашу сами ответственность и несите.
Как хотите, так и чините. Из своих дополнительных
источников доходов. Те же дошкольные учреждения,
которые сохранятся в прежней форме,
распоряжаться своими доходами легко и просто не
смогут. С января всем образовательным
учреждениям запрещается иметь счета в
коммерческих банках. Только лицевые счета в
казначействе. Казначейство теперь будет
контролировать все денежные потоки, включая
внебюджетные средства.
— Странное представление о финансовой
самостоятельности. Тут, скорее, видится
финансовая беспомощность… Только зачем это
нужно?
— Министерство финансов соглашается,
что эти нововведения будут затруднять
хозяйственную деятельность образовательных
учреждений. Но это, дескать, необходимо для
предотвращения злоупотреблений. И это должно, по
мнению Минфина, повысить рентабельность работы
детских садов. Хотя очевидно, что при таких
условиях финансово-правовой деятельности
детский сад при желании легко и просто привести к
банкротству.
— Например, кому-то из «фирмачей» приглянулось
здание. У него в муниципалитете своя «рука». И
детский сад последовательно и планомерно
разоряют.
— Тем более что отменяются
ограничения на приватизацию зданий,
принадлежащих образовательной сфере.
— Вырисовывающаяся картина неутешительна. На
что можно надеяться?
— На то, что в любой закон возможно
внести поправки. На то, что наш профсоюз
образования за эти поправки борется. Равно как и
за индексацию заработной платы работникам
образования. Ну, и, наконец, на то, что местные
власти мы пока сами выбираем. А среди российских
мэров есть нечуждые культурным ценностям.
Беседу вела Марина АРОМШТАМ
|