Неизвестный «зверь» по
имени АНО,
или Страшилки из будущего
 Некоторые заведующие в
детских садах научились добывать средства на
укрепление материальной базы и оснащение
образовательного процесса. Сколько-нибудь
ощутимо улучшить финансовое положение педагогов
не удалось практически никому: только по
крупинкам, только за счет разрядов и категорий.
Иногда — за счет предоставления возможности
работать в сфере дополнительных услуг. Но
нынешнее законодательство все больше наступает
на уже освоенную «рыночную» территорию, сужает
ее, сокращает и без того скудные возможности.
Почему? Зачем? Об этом главный редактор
«Дошкольного образования» Марина АРОМШТАМ
беседует с адвокатом Дмитрием РАСТИМЕШИНЫМ,
экспертом Московской городской думы по
социальным вопросам, специалистом в области
образовательного права
Марина Аромштам: Во время своей
встречи с представителями управления
г. Белгорода я интересовалась, откуда заведующие
детскими садами берут средства на развитие
материальной базы и на поддержку своих
педагогов. Выяснилось, что каждая уважающая себя
заведующая составляет бизнес-план, в котором
ведется учет поступающих на счета детского сада
средств и их предполагаемые расходы. А счетов
таких два: лицевой — в казначействе и расчетный
— в Сбербанке. Расчетный счет, как правило,
принадлежит попечительскому совету. Похожая
ситуация — в г. Набережные Челны и, судя по всему,
везде, где дошкольные учреждения имеют
возможность получать откуда-то внебюджетные
средства. В одном из своих выступлений вы
сказали, что подобная параллельная бухгалтерия в
изменившихся условиях может оказаться опасной.
Но и заведующие, и их непосредственные
начальники считают, что никакой опасности нет.
Бухгалтерия прозрачна. Учет использования денег
точный и строгий.
Дмитрий Растимешин: Тем не менее с 1
января 2000 года, с момента введения в действие
нового Бюджетного кодекса, это действительно
опасно. Каждая заведующая, учреждение которой
зарабатывает деньги за счет дополнительных
услуг, сегодня сильно рискует — вплоть до
уголовной ответственности. Это пока не очень
ощущается, потому что Россия — большая страна с
достаточной силой инерции. И хотя
законодательство изменилось, точных инструкций
прокурорам пока не поступало. Для них просто еще
не успели написать методичку, и они сами не очень
хорошо ориентируются в ситуации.
М.А.: Но напишут?
Д.Р.: Напишут обязательно. Иными
словами, отсутствие судимостей у директоров школ
и заведующих детскими садами по причине
«неправильного» использования внебюджетных
средств — чистая случайность, «недоработка»
правоохранительных органов. Давайте сыграем в
ролевую игру.
М.А.: Условия?
Д.Р.: Нужно отвлечься от симпатий к
вашим читателям и встать на позицию прокурора.
М.А.: То есть вы — прокурор. Я —
заведующая. И вы рассказываете, чем будете
руководствоваться, открывая уголовное дело
против заведующей.
Д.Р.: Совершенно верно. Так вот: я
вменяю вам в вину то, что вы организовали на базе
государственного учреждения оказание
внебюджетных услуг. Вы пользуетесь
государственным имуществом, зданием, стенами,
батареями, бассейном и музыкальным залом. Вы
оказываете какие-то услуги населению в рабочее
время детского сада. И вы еще претендуете на то,
что деньги от дополнительных услуг должны
принадлежать вам! К тому же вы умышленно уводите
часть денег из учреждения через попечительский
совет. Ваши педагоги получают, кажется, какие-то
доплаты?
М.А.: Небольшие премии. Раз в
квартал.
Д.Р.: А скажите, в каком виде они эти
премии получают? Уж не в конвертиках ли? Уж не
черным ли налом?
М.А.: Брр! Так и хочется сразу нанять
адвоката.
Д.Р.: Защищаться даже не пытайтесь.
У меня есть методичка, где ваши жалкие оправдания
предусмотрены. И если вы оказываете
дополнительные услуги на территории детского
сада, а деньги идут на счет попечительского
совета, вы тут же становитесь уязвимы. Да и в
других случаях тоже. Конечно, сильный глава
местной администрации, как правило, умеет
договориться с местным прокурором. Если, конечно,
позиции этого главы достаточно крепкие и никто
под него не копает.
М.А.: Но если кто-то захочет свалить
местного главу или даже местного начальника
Управления образования, это можно сделать через
показательные дела о финансовых нарушениях
среди заведующих?
Д.Р.: Совершенно верно. И
единственно возможный в будущем выход для
«продвинутых» детских садов — поменять статус,
стать автономной некоммерческой организацией
(АНО). Тогда можно иметь не лицевой счет, а
расчетный, вне казначейства. Тогда детский сад
получает возможность распоряжаться своими
внебюджетными средствами на полном основании,
под контролем попечительского совета. Тогда
возможно использование интересных программ,
введение новых предметов, приглашение на работу
новых специалистов, экспериментальная
деятельность. Без статуса АНО детский сад будет
вынужден оказывать минимальный набор услуг,
определенных бюджетом. А в бюджете будет
заложено всего лишь воспроизведение вчерашнего
дня на уровне выживания.
М.А.: Но ведь автономные
некоммерческие организации существовали и до
настоящего момента. Это не что-то невиданно
новое?
Д.Р.: Федеральный закон «О
некоммерческих организациях в РФ» действует с 1996
года. Но раньше в статусе АНО, предусмотренном
нормами этого закона, существовали в основном
муниципальные физкультурно-оздоровительные
организации, организации, связанные с культурной
деятельностью. Даже психолого-педагогические
центры.
М.А.: Но не школы и не детские сады.
Почему? Они не имели на это права?
Д.Р.: Формально имели. Но на это не
было политической воли. И у самих
образовательных учреждений не было «понятия»,
зачем им это нужно. А у нас ведь вся страна живет
по «понятиям». Законов мало. И они без поддержки
«понятий» не действуют.
М.А.: А можно нам теперь эти
«понятия» сформировать? Что это все-таки за зверь
такой — детский сад в форме АНО?
Д.Р.: Детский сад в форме АНО по
правовому статусу ничем не отличается от другого
АНО. Это вид некоммерческой организации, целью
деятельности которой не является извлечение
прибыли. АНО создается учредителем для
выполнения каких-либо функций. В данном случае —
для оказания социальных и образовательных услуг
населению. Учредить АНО может как частное лицо,
так и муниципалитет.
М.А.: В чем принципиальное отличие
детского сада в форме АНО от детского сада в
форме ДОУ?
Д.Р.: Есть несколько отличительных
черт. Первая касается собственности.
Собственником имущества и основных фондов ДОУ
является муниципалитет или районная власть.
Здесь нет вариантов. Для АНО предусмотрено
несколько вариантов правового статуса
собственности.
1. Имущество и основные фонды могут оставаться в
собственности муниципалитета, при этом
имущество и основные фонды могут передаваться
АНО муниципалитетом в долгосрочную аренду или в
бесплатное бессрочное пользование.
2. Имущество и фонды могут передаваться
муниципалитетом в собственность АНО.
Вопрос о собственности на землю мы здесь не
рассматриваем, потому что в 95% случаев земля до
сих пор не оформлена даже в собственность
муниципалитета.
Вторая отличительная черта связана с
управлением АНО.
ДОУ единолично управляет руководитель, который
назначается муниципалитетом. Для детского сада в
форме АНО, по мысли законодателей, высшим органом
управления должен являться попечительский
совет, который формируется из представителей
того же муниципалитета и граждан,
заинтересованных в деятельности данного
детского сада.
Третья отличительная черта АНО связана с видами
предписанной ей деятельности.
АНО должны оказывать те же виды деятельности, что
и ДОУ: деятельность по оказанию образовательных
услуг на бюджетной основе и деятельность по
оказанию образовательных услуг на платной
основе. В проектах закона есть отличия. Но они
пока очень смутно прописаны. Детский сад в форме
АНО, согласно проектам, может оказывать и
медицинские платные услуги, и какие-то
дополнительные социальные услуги. Но сейчас
четкий акцент можно сделать на том, что
заработанными внебюджетными средствами АНО
распоряжается самостоятельно.
М.А.: Но за счет чего будет жить это
замечательное АНО? Исключительно за счет
родительских поступлений и поступлений от
реальных и призрачных спонсоров?
Д.Р.: АНО, как и ДОУ, имеет право на
бюджетное финансирование. Но средства будут
поступать в АНО не на основании нормативов и норм
Бюджетного кодекса, а по договорам
гражданско-правового характера. Муниципалитет и
детский сад как два разных субъекта гражданского
права будут заключать между собой договор.
Считается, что муниципалитет и детский сад
выступают в роли равных партнеров. О реальном
равенстве тут можно философствовать, но
формально это так.
М.А.: А кто из этих двух равных
партнеров возьмет на себя, к примеру, функции
ремонта?
Д.Р.: Тут возможны варианты.
Заключая договор о безвозмездной передаче
основных фондов, детский сад может попросить или
потребовать у муниципалитета предварительно
отремонтировать здание. И в дальнейшем функция
капитального ремонта может сохраниться за
муниципалитетом. Но текущий, косметический
ремонт, безусловно, ляжет на плечи АНО.
М.А.: Кроме ремонта, с неизбежностью
возникнут и другие проблемы... Вряд ли каждая
заведующая по доброй воле захочет, чтобы ее
детский сад сменил статус.
Д.Р.: Если бы речь шла о доброй воле,
я думаю, захотели бы поменять статус единицы.
Например, экономически продвинутые заведующие.
Те, кому есть, что терять.
М.А.: Я помню, как в Новом Уренгое
нас знакомили с заведующими, решившимися в свое
время перейти на финансовую самостоятельность.
Из 40 всего три. А перейти в статус АНО, пожалуй,
круче, чем просто на финансовую
самостоятельность.
Д.Р.: Это так. Но мне кажется, что
переход как раз-таки будет насаждаться.
М.А.: Поверить в это невозможно. В
прошлом году три заведующие из Невинномысска
прислали негодующее письмо по поводу того, что
местные власти не отпускают их на финансовую
самостоятельность. С чего вдруг ожидать массовой
реорганизации?
Д.Р.: По отношению к школам массовой
реорганизации не будет. По словам чиновников
Департамента образования, не более 5—7% школ
будут затронуты реформой, и только те, которые к
этому готовы. Но с детскими садами другая
ситуация. Детские сады — дорогостоящее
удовольствие, тяжкое бремя для муниципалитетов.
Детские сады под видом реорганизации удобно
закрывать — если они сами себя не смогут
содержать.
М.А.: Это то, чего всерьез опасается
профсоюз. Его опасения обоснованны?
Д.Р.: Да.
М.А.: И может так оказаться, что
муниципалитет будет заключать с детским садом
договор, в рамках которого никакая успешная
деятельность АНО не возможна?
Д.Р.: Может так оказаться.
М.А.: И что же делать?
Д.Р.: Пока никто не знает.
Прогнозировать ситуацию очень сложно.
Единственный реальный опыт в этой сфере есть
только в одном регионе — в Тюмени. Но можно
предположить, что общей тенденцией будет
стремление сократить количество детских садов. И
выживут только конкурентоспособные сады.
М.А.: Беда в том, что
конкурентоспособные сады рассчитаны на слой
людей со средним достатком, на тех, кто имеет
возможность платить: оплачивать дополнительные
услуги, вносить взносы. А тарифы в АНО, судя по
всему, будут увеличиваться по сравнению с
настоящими. Но с другой стороны, уменьшение
количества детских садов при отказе от
действующих нормативов и изменении системы
оплаты труда педагогов, возможно, позволит
поднять заработную плату.
Д.Р.: Безусловно. Чем меньше садов,
тем меньше педагогов. И тем легче финансировать
их из муниципального бюджета.
М.А.: Правда, за повышение зарплаты
некоторым придется заплатить. Во-первых,
возрастающим количеством детей, не охваченных
дошкольным образованием. Во-вторых, увеличением
числа педагогов, потерявших работу. Но первая
проблема будет затушевываться введением
«предшколы». А вторая вообще может оказаться
неощутимой. Педагогические кадры, как известно,
катастрофически стареют. Среди
педагогов-дошкольников очень большое количество
пенсионеров. А пенсионер, потерявший работу, не
считается безработным. Видимо, в некотором не
очень отдаленном будущем дошкольным работникам
и впрямь придется ощутить себя «на рынке
образовательных услуг».
|