Как стать Г(М)АНО?
К вопросу о нормативно-правовой базе
реорганизации из образовательного учреждения в
образовательную организацию Из готовящейся к
печати книги Дмитрия Растимешина
Нужны ли дополнительные нормативные
акты Правительства РФ для реорганизации
образовательного учреждения в некоммерческую
организацию?
Во исполнение решений Правительства
РФ о реорганизации бюджетной сферы Министерство
финансов РФ в конце прошлого года разработало
три проекта федеральных законов:
— «О реорганизации государственных и
муниципальных учреждений, выполняющих работы и
(или) оказывающих услуги в области образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты,
занятости населения, физической культуры, спорта
и науки»;
— «Об автономных учреждениях»;
— «О государственных и муниципальных автономных
некоммерческих организациях».
По предварительному плану начало
рассмотрения указанных законопроектов
предусмотрено в весеннюю сессию Государственной
Думы РФ 2006 года.
Исходя из содержания данных проектов,
образовательным и иным учреждениям социальной
сферы «угрожает» в ближайшей перспективе один из
следующих основных пяти вариантов развития:
— сохранение статуса бюджетного
учреждения;
— ликвидация либо присоединение к иному ОУ;
— преобразование в автономное учреждение;
— преобразование в государственную
(муниципальную) автономную некоммерческую
организацию — Г(М)АНО;
— преобразование в открытое акционерное
общество (приватизация).
В настоящее время, по нашему мнению, в
соответствии с нормами действующего
федерального законодательства вопросы
ликвидации и реорганизации муниципальных
образовательных учреждений (в подавляющем
большинстве это школы и детские сады) относятся к
компетенции органов местного самоуправления. Для
реорганизации же образовательных учреждений в
такую организационно-правовую форму
некоммерческой организации, как автономная
некоммерческая организация, не надо дожидаться
принятия каких-либо дополнительных норм
федерального законодательства. Данные
полномочия указаны как в нормах Гражданского
кодекса РФ, в Федеральном законе «О
некоммерческих организациях», так и в
специальных нормах Федерального закона «Об
образовании».
Так, в соответствии со ст. 31
Федерального закона «Об образовании» к
полномочиям органов местного самоуправления
муниципальных районов и городских округов в
области образования относятся:
1) организация предоставления
общедоступного и бесплатного начального общего,
основного общего, среднего (полного) общего
образования по основным общеобразовательным
программам, за исключением полномочий по
финансовому обеспечению образовательного
процесса, отнесенных к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации;
2) организация предоставления
дополнительного образования детям и
общедоступного бесплатного дошкольного
образования на территории муниципального
района;
3) создание, реорганизация и ликвидация
муниципальных образовательных учреждений.
Кроме того, в соответствии со ст. 15
Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» вопросами
местного значения муниципального района
являются:
п. 3) владение, пользование и
распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности муниципального
района (…);
п. 11) организация предоставления
общедоступного и бесплатного начального общего,
основного общего, среднего (полного) общего
образования по основным общеобразовательным
программам, за исключением полномочий по
финансовому обеспечению образовательного
процесса, отнесенных к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации; организация предоставления
дополнительного образования и общедоступного
бесплатного дошкольного образования на
территории муниципального района, а также
организация отдыха детей в каникулярное время.
(…)
Аналогичные нормы предусмотрены
пунктами 1, 3, 13 статьи 16 «Вопросы местного
значения городского округа» того же закона.
В соответствии же с нормами ст. 34
Федерального закона «Об образовании»,
специально посвященными вопросам реорганизации
образовательных учреждений:
«1. Образовательное учреждение может
быть реорганизовано в иную образовательную
организацию в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Порядок реорганизации федеральных
государственных образовательных учреждений
устанавливается Правительством Российской
Федерации, государственных образовательных
учреждений, находящихся в ведении субъекта
Российской Федерации, — органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, муниципальных
образовательных учреждений — органом местного
самоуправления.
2. При реорганизации (изменении
организационно-правовой формы, статуса)
образовательного учреждения его устав, лицензия
и свидетельство о государственной аккредитации
утрачивают силу (…)»
Из указанной нормы вытекает требование
к муниципалитетам самостоятельно определять
нормативно-правовыми актами местного уровня
порядок реорганизации муниципальных
образовательных учреждений на подведомственной
территории. Указанная норма федерального
законодательства служит серьезным аргументом в
дискуссиях о правомерности в настоящее время
реорганизации образовательных учреждений, в том
числе муниципального уровня. Ведь во взаимосвязи
с другими нормами федеральных законов она не
только допускает правомерность их
реорганизации, но и делегирует муниципалитетам
самостоятельно устанавливать индивидуальный
для каждого из них порядок реорганизации с
учетом местных особенностей территории и иных
факторов.
В статьях 16 и 17 Федерального закона от
12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» отражены вопросы реорганизации и
преобразования некоммерческих организаций,
одним из видов которых являются муниципальные
учреждения.
«Статья 16. Реорганизация
некоммерческой организации
1. Некоммерческая организация может
быть реорганизована в порядке, предусмотренном
Гражданским кодексом Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом и другими
федеральными законами.
2. Реорганизация некоммерческой
организации может быть осуществлена в форме
слияния, присоединения, разделения, выделения и
преобразования.
3. Некоммерческая организация
считается реорганизованной, за исключением
случаев реорганизации в форме присоединения, с
момента государственной регистрации вновь
возникшей организации (организаций).
При реорганизации некоммерческой
организации в форме присоединения к ней другой
организации первая из них считается
реорганизованной с момента внесения в единый
государственный реестр юридических лиц записи о
прекращении деятельности присоединенной
организации.
4. Государственная регистрация вновь
возникшей в результате реорганизации
организации (организаций) и внесение в единый
государственный реестр юридических лиц записи о
прекращении деятельности реорганизованной
организации (организаций) осуществляются в
порядке, установленном федеральными законами.
Статья 17. Преобразование
некоммерческой организации
(…) 2. Учреждение может быть
преобразовано в фонд, автономную некоммерческую
организацию, хозяйственное общество.
Преобразование государственных или
муниципальных учреждений в некоммерческие
организации иных форм или хозяйственное
общество допускается в случаях и в порядке,
которые установлены законом. (…)
5. (…) Решение о преобразовании
учреждения принимается его собственником.
6. При преобразовании некоммерческой
организации к вновь возникшей организации
переходят права и обязанности реорганизованной
некоммерческой организации в соответствии с
передаточным актом».
Таким образом, в общих нормах
Федерального закона о реорганизации учреждений
указано, что собственник правомочен принимать
решение о реорганизации учреждения.
В соответствии же с требованиями
Гражданского кодекса РФ и Федерального закона
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» муниципальные образования
являются собственниками имущества
муниципальных образовательных учреждений.
«Гражданский кодекс РФ
Статья 215. Право муниципальной
собственности
1. Имущество, принадлежащее на праве
собственности городским и сельским поселениям, а
также другим муниципальным образованиям,
является муниципальной собственностью.
2. От имени муниципального образования
права собственника осуществляют органы местного
самоуправления и лица, указанные в статье 125
настоящего Кодекса».
В соответствии же со статьей 125 ГК РФ от
имени муниципальных образований своими
действиями могут приобретать и осуществлять
права и обязанности органы местного
самоуправления в рамках их компетенции,
установленной актами, определяющими статус этих
органов.
Основным документом, определяющим
статус органов местного самоуправления,
является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», пункт 10
cтатьи 35 которого перечисляет вопросы
исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования, к которым в
том числе относится:
5) определение порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в
муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия
решений о создании, реорганизации и ликвидации
муниципальных предприятий и учреждений, а также
об установлении тарифов на услуги муниципальных
предприятий и учреждений (…)
Эта норма федерального закона
также не вызывает сомнений по поводу
правомерности в сегодняшней правовой ситуации
реорганизовывать муниципальные образовательные
учреждения в порядке, определяемом каждым
конкретным муниципалитетом индивидуально.
Указанный порядок, по общему правилу, не может
противоречить действующему законодательству и
нарушать гарантированный Конституцией РФ и
иными актами объем прав и свобод граждан —
жителей муниципалитета. Не исключено, что
решение данного вопроса как вопроса
исключительной важности может быть отнесено
уставом муниципального образования или решением
представительного органа местного
самоуправления к исключительным вопросам,
решаемым на муниципальном референдуме.
Порядок реорганизации
муниципальных учреждений целесообразнее всего
было бы утверждать решением самого
представительного органа местного
самоуправления, хотя по смыслу подпункта 6
пункта 10 статьи 35 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации» определение этого порядка
может быть его решением делегировано другим
органам (например, исполнительному органу
местного самоуправления — главе муниципального
образования). Тем не менее определение данного
порядка самим представительным органом придает
данному документу наибольшую на территории
муниципалитета легитимность и юридическую силу,
создает наиболее благоприятную обстановку для
общественного контроля в момент его принятия и
при реализации.
Таким образом, возможность
реорганизации муниципальных образовательных
учреждений в иные организационно-правовые формы
некоммерческих организаций в настоящее время
устанавливается и регулируется как общими
нормами федеральных законов, так и специальными
нормами Закона РФ «Об образовании».
Нарушаются ли права граждан на
получение бесплатного образования при переходе
образовательного учреждения в форму АНО?
Противники реорганизации
общеобразовательных и дошкольных муниципальных
учреждений в форму АНО считают, что при этом
нарушаются конституционные права граждан на
получение бесплатного образования. По их логике,
в том случае, если школа или детский сад
перестают являться учреждением, жители
муниципалитета автоматически теряют право на
получение бесплатного образования,
гарантированного ст. 43 Конституции РФ.
Данная точка зрения является
ошибочной, и вот почему. Сам факт реорганизации
одного или нескольких из многих муниципальных
образовательных учреждений, реализующих
однотипные образовательные программы, не
снимает с органов муниципального самоуправления
ответственности за реализацию конституционных
норм, а также общеобязательных норм федеральных
законов о безусловном обеспечении права граждан
на получение бесплатного дошкольного и среднего
полного образования. Кроме того, если жители
муниципалитета, имеющие право на получение
бесплатного образования соответствующего
уровня, изъявят желание получать его во вновь
образованной муниципальной автономной
некоммерческой организации, то они смогут
получить его на тех же условиях, что и в
муниципальном учреждении. Сохранение этой
возможности является основополагающим
принципом, при котором допускается такого рода
реорганизация. То есть в том случае, если
родители, реализуя свое право на выбор
образовательного учреждения, предусмотренный п.
1 ст. 52 Закона РФ «Об образовании», «проголосуют
ногами» за муниципальную автономную
некоммерческую организацию (МАНО), приведя туда
детей для получения образования, то главный
распорядитель муниципального бюджета обязан
будет профинансировать данную автономную
некоммерческую организацию в соответствии с
нормативами финансирования образовательных
учреждений на своей территории. И МАНО обязано
будет обеспечить предоставление данным
гражданам за счет муниципальных бюджетов
получение образования соответствующего уровня в
соответствии с обязательным минимумом
содержания образования соответствующего уровня,
не взимая за это родительскую плату.
Кроме того, у граждан и прокуратуры
есть право на обжалование в суде действий
должностных лиц и актов органов местного
самоуправления в том случае, если, по их мнению,
действиями по реорганизации учреждения нарушены
их права или созданы предпосылки для данных
нарушений.
Федеральное законодательство
содержит нормы, гарантирующие соблюдение прав
граждан в случаях реорганизации муниципальных
образовательных учреждений.
Пункт 2 статьи 13 Федерального закона от
24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации» гласит:
«…Принятие федеральным органом
исполнительной власти, органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации или
органом местного самоуправления решения о
реконструкции, модернизации, об изменении
назначения или о ликвидации объекта социальной
инфраструктуры для детей, являющегося
государственной и (или) муниципальной
собственностью, не допускается без
предварительной экспертной оценки
уполномоченным органом исполнительной власти,
органом местного самоуправления последствий
принятого решения для обеспечения
жизнедеятельности, образования, воспитания,
развития, отдыха и оздоровления детей, для
оказания им медицинской,
лечебно-профилактической помощи, для
социального обслуживания.
В случае отсутствия экспертной оценки
такое решение признается недействительным с
момента его вынесения (…)»
В действующем законодательстве не
существует требований к содержанию такого рода
экспертных оценок. Очевидно, что они должны
включать в себя оценки последствий
реорганизации по таким параметрам, как:
— соблюдение прав населения
муниципалитета на получение гарантированного
объема социальных образовательных услуг;
— влияние преобразования на качество
образования обучаемых (воспитанников);
— бюджетная целесообразность реорганизации;
— экономические эффекты от реорганизации для
школы или ДОУ;
— возможные последствия реорганизация для
представителей трудового коллектива;
— изучение и обобщение опыта других регионов или
муниципалитетов;
— влияние преобразования на социокультурную
среду территории.
Для проведения такого рода экспертиз,
помимо отраслевых специалистов из
образовательного ведомства, должны привлекаться
юристы, экономисты, специалисты по бюджетному
планированию, представители общественности.
Исключительно административные методы
проведения такого рода экспертиз и подготовки
этих решений абсолютно исключены.
Процедуру по реорганизации необходимо
сопровождать открытым обсуждением данных
вопросов в местных СМИ.
Продолжение в следующем
номере |