Борьба за
самостоятельность
 До недавнего времени
«продвинутые» заведующие детскими садами
пытались расширить возможности своего
образовательного учреждения за счет организации
платных дополнительных услуг — там, где эти
услуги были востребованы населением и где
население могло их оплачивать.
Однако сегодня обнаруживается, что оказывать
платные услуги невыгодно: сил на это
затрачивается много, а финансовое благополучие
учреждения не растет. Как не хватало денег,
например, на замену унитазов, так и не хватает.
Почему так происходит и какие выходы из этого
положения возможны, рассказывает Роман СЕЛЮКОВ,
один из лидеров сети ФЭП «Эврика», директор
негосударственной гимназии «Дидакт» г.
Заречного Пензенской области.
До недавнего
времени внебюджетные средства, добытые
учреждением самостоятельно (за счет оказания
дополнительных услуг, за счет денежных
пожертвований), могли служить руководителям
образовательных учреждений
«палочкой-выручалочкой» в экстренных ситуациях
и позволяли им некоторые «вольности» если и не в
организации, то хотя бы в «украшении»
образовательного процесса. Эти небольшие деньги
руководители могли расходовать оперативно на
неотложные нужды по своему усмотрению, согласно
внебюджетной смете расходов. Однако новый
бюджетный кодекс, вступивший в силу в 1998 году,
положил конец подобной «самодеятельности».
Директора и заведующие ощутили это не сразу,
поскольку регионам потребовалось время для
приведения местных механизмов финансирования в
соответствие с новым кодексом. Учреждениям было
отказано в праве иметь собственные расчетные
счета в банке. С переходом на систему
казначейства все дополнительно заработанные
деньги стали отчисляться в общий бюджет
учреждения.
В казначействе к заработанным или
«добытым» деньгам относятся без всякого трепета
и рассматривают их не как собственные средства
школы или детского сада, а как часть бюджета
вообще — «всеобщего». Внебюджетные деньги
проходят длинный путь: от Управления образования
в городское финансовое управление, а затем — в
казначейство. Следы их теряются по мере
продвижения от инстанции к инстанции.
Распоряжаться «живыми» деньгами, как-то
планировать связанную с ними деятельность
становится невозможно.
Мало того, усилия образовательного
учреждения не только не расширяют его финансовых
возможностей, но и провоцируют государство на
сокращение бюджетного финансирования.
Балансовая комиссия при любом муниципалитете в
первую очередь интересуется тем, сколько средств
из внебюджетных источников планируется
получить, и рассматривает эти средства как
способ сэкономить деньги городской казны.
Конечно, руководитель образовательного
учреждения, затрачивающий силы и время на
зарабатывание денег путем организации
дополнительных образовательных услуг, может
утешаться миссией сподвижника властей в
наполнении муниципального бюджета. Но это не
позволит ему стимулировать развитие учреждения,
не обеспечит сохранения кадров и не позволит
организовать какой бы то ни было эксперимент.
Даже если заявки в казначейство на
финансирование тех или иных нужд являются
совершенно разумными и без указанных в них сумм
качество образовательного процесса ставится под
сомнение, нет никакой уверенности в том, что они
будут удовлетворены. Городские власти любого
муниципалитета могут считать, что важнее разбить
фонтаны на площади (или расширить штат уличных
дворников, или организовать какую-нибудь
показательную акцию социальной поддержки), чем
позволить, например, детскому саду закупить на
заработанные им деньги полноценные комплекты
мебели в разновозрастную группу. И детский сад
получит только стулья — без столов, и только для
детей пяти лет.
Помимо повсеместной и тотальной
ситуации с недофинансированием по отдельным
бюджетным кодам, существует и обратная, более
редкая ситуация — образование «излишков» при
финансировании некоторых статей. К примеру, на
постельное белье выделено денег больше, чем
требуется данному детскому саду (в отличие от
соседнего). Но использовать эти излишки на ремонт
актового зала или на покупку нового занавеса не
представляется возможным. Деньги в казначействе
накрепко «привязаны» к номинациям и из одной
«кучки» в другую не перекладываются.
Процедура планирования расходов
жестко контролируется муниципалитетом. При этом
нормативов для расчета расходов по каким-либо
кодам не существует. Как правило, нормативы
финансирования основаны на
среднестатистических фактических цифрах.
Например, на поддержку и обновление
спортинвентаря за последние пять лет в среднем
выделялось столько-то денег. Делим на все
имеющиеся учреждения и получаем норматив для
финансирования по данной статье (по данному
коду). То обстоятельство, что одно учреждение
закупало инвентарь тридцать лет назад, а другое
— шесть лет назад, в одном — спортзал одной
площади, а в другом его вовсе нет, при разработке
норматива порой и не учитывается. Совсем не
учитывается и тот факт, что в последние годы
финансирование образования не покрывало всех
необходимых издержек, а лишь позволяло «штопать
дыры», что не может считаться нормальным, а
поэтому ни в коем случае не позволяет строить
нормы расчета на средних показателях прошлых
лет.
В результате руководитель учреждения
попадает в финансовые ножницы: родители платят
деньги и считают себя вправе требовать за это
повышения качества образования. Но качество
повысить невозможно, потому что родительскими
деньгами распоряжается кто-то другой. В
результате руководитель старательно избегает
контактов с родителями и пытается выехать за
счет энтузиазма педагогов. Ничем не
подкрепляемый энтузиазм, как правило, имеет
тенденцию затухать. И образовательное
учреждение теряет кадры. Лучшие.
Сегодня
чаяния руководителя любого образовательного
учреждения связаны с децентрализацией
бухгалтерии и с самостоятельным планированием
расходов.
Но это в настоящее время невозможно.
Управление образования — это одна из
структур муниципальной власти. Утрата контроля
за расходом средств воспринимается этой
структурой как ослабление рычагов управления.
Существуя в статусе образовательного учреждения
и находясь в подчинении Управления образования,
мы обязаны исполнять волю того, кто выделяет нам
деньги. Ситуация может быть более или менее
тяжелой для образовательных учреждений. Если
власть озабочена не только поддержкой
образования в нынешнем состоянии, но и его
развитием, если возможен содержательный диалог
между руководителями образовательных
учреждений и властными структурами, то ситуация
не так печальна. Еще лучше, если в городе
существуют общественные институты управления
образованием. Это расширяет возможности для
диалога.
Но общее состояние дел на местах
складывается таким образом, что уже в ближайшем
будущем инновации в области образования за счет
бюджетных средств окажутся невозможными.
Именно поэтому для ищущих заведующих,
для тех педагогических коллективов, которые
хотят работать в экспериментальном режиме и
заработать для себя, а не «для того парня», станет
актуальным вопрос о переходе в новый статус —
государственной или муниципальной автономной
некоммерческой организации (АНО), что
предполагает совсем иные механизмы управления
финансовыми потоками. Но нормативной базы для
такого перехода пока не существует. Однако уже
сегодня можно попытаться выстроить модель
предполагаемого перехода — такую, которая
позволила бы учреждению подготовиться к решению
поставленной задачи.
Узловым
пунктом переходной модели является появление
рядом с образовательным учреждением
организации, осуществляющей поддержку
образовательному учреждению. Например, фонд или
другая автономная некоммерческая организация
(АНО), главной задачей которой является поддержка
образовательного учреждения, детского сада. Эта
задача должна быть четко прописана в уставе
организации. Учредителями организации могут
быть как физические, так и юридические лица,
например, члены попечительского совета
образовательного учреждения, педагоги и
родители. Возможно, заведующая детским садом.
Доходы организации будут складываться из
родительских взносов, спонсорских
пожертвований, грантов.
Организация автономной
некоммерческой организации, согласно
существующему законодательству, позволяет иметь
дело с упрощенной системой налогообложения, в
частности, экономить на едином социальном
налоге, налоге на имущество, налоге на прибыль
(которая равна убыли) и на НДС. В результате
экономится до 20% внебюджетных средств.
АНО как поддерживающая структура не
может прямо оказывать влияние на
образовательную деятельность учреждения. В
частности, не может брать на себя
ответственность выдавать документ в области
общего образования. Но детский сад такого
документа и не выдает, поэтому, возможно, в
дошкольных учреждениях ситуация с оказанием
основных образовательных услуг будет решаться
легче, чем в школах.
Но сегодня у АНО появилась возможность
получить лицензию на оказание услуг в области
дополнительного образования. Это законодательно
закреплено. За счет организации системы
дополнительного образования АНО может
зарабатывать деньги и пускать их как на
улучшение материальной базы учреждения, так и на
поддержку педагогов. Правда, юридически законным
это оказывается только в пересекающихся сферах.
Например, АНО вкладывает деньги в физкультурный
зал, где проходят занятия по карате (дисциплина
дополнительного образования), и платит
педагогам, совмещающим основную работу
воспитателя или специалиста с работой в сфере
оказания дополнительных услуг. Возможности
такой поддержки сильно ограничены, но все-таки
позволяют что-то сделать для более комфортного
самочувствия сотрудников учреждения и для
улучшения его общего состояния.
А самое главное, что модель
партнерства образовательного учреждения и
организации, имеющей лицензию на оказание
дополнительных образовательных услуг, позволяет
сохранить контроль родителей за внебюджетными
средствами.
Если внебюджетные средства будут
локализованы в организации, которую учреждают
родители для поддержки образовательного
учреждения, и поступать на ее счета, чиновники
утратят возможность компенсировать дефицит
городского бюджета за счет денег,
предназначенных на образование.
Это, в свою очередь, приведет к
ослаблению финансовых механизмов давления и
побудит властные структуры вступать с
образовательными учреждениями в конструктивные
отношения.
|