Детский сад в свете
новой образовательной политики
 Уже
больше года, как 120 детских садов Тюменской
области — и в городах, и в сельской местности —
сменили статус учреждений на статус
некоммерческих организаций. С сентября 2005 года
их количество увеличилось до 220. Заместитель
губернатора Тюменской области по социальным
вопросам Наталья Шевчик рассказывает, зачем это
было нужно
По данным проведенного мониторинга
количество детей, посещающих детские сады в
Тюменской области, составляло на начало 2001 года
52%. Мы выделили несколько причин недостаточного
охвата детей дошкольным образованием. Во-первых,
нехватка детских садов. Во-вторых, монополия
детских садов на оказание любого рода услуг,
связанных с содержанием и образованием
дошкольников.
В-третьих, отсутствие каких бы то ни было
финансово-экономических механизмов для развития
самих детских садов и других форм дошкольного
образования.
Шаг первый: выделение
образовательной услуги и подсчет ее стоимости
Первый и самый важный шаг, который мы
предприняли, чтобы распутать этот проблемный
клубок, был связан с разделением образовательной
и социальной услуги (по содержанию ребенка) в
области дошкольного воспитания. Мы нашли для
каждой из них содержательное определение и
рассчитали стоимость каждой отдельно друг от
друга. По нашим расчетам, собственно
образовательная услуга в общей доле всех услуг,
оказываемых ребенку в детском саду, составляет
16%. Конечно, это условные цифры. Но допустить
подобную условность необходимо, чтобы выстроить
новые механизмы финансового регулирования
дошкольного образования.
Что дало нам разделение социальных и
образовательных услуг? Мы смогли подсчитать
стоимость образовательных услуг на одного
ребенка в год. По нашим подсчетам, норматив на
образование малыша дошкольного возраста
составляет 1800 рублей в год. После этого мы в крае
приняли постановление Губернатора области,
согласно которому каждый ребенок в возрасте от
трех до семи лет имеет право на получение
образовательных услуг в обозначенных пределах, и
эти деньги ему положены. Хочу подчеркнуть: каждый
ребенок — независимо от того, ходит он в
детский сад или не ходит. Суммарный норматив на
образование дошкольников тоже подсчитали и
заложили в бюджет.
Шаг второй: переход к системе
конкурсов на выполнение муниципального
образовательного заказа
Второй шаг был связан с разрушением
монопольного права детского сада оказывать
образовательные услуги дошкольникам и введением
практики конкурса на выполнение муниципального
заказа. Предположим, в городе 2000 дошкольников в
возрасте от трех до семи лет. Детские сады могут
вместить 1000 дошкольников, то есть 50%. Согласно
принципам нормативного финансирования,
дошкольные учреждения получают из
муниципального бюджета сумму на образование и на
содержание своих воспитанников — по количеству
детей, посещающих каждый садик. Просчитав
стоимость образовательной услуги, мы не
сократили ранее принятые нормативы содержания
ребенка в детском саду, поэтому сумма средств,
выделяемых на ребенка в детском саду,
увеличилась — за счет денег, специально
предназначенных на образование дошкольника.
Другие 50% детей в детские сады не ходят,
но деньги на их образование (не на содержание, а
именно на образование) в бюджете
зарезервированы.
Бюджетные резервы на дошкольное
образование позволяют муниципалитету объявить
конкурс на оказание дошкольных образовательных
услуг для других организаций — всех, кто
пожелает этим заниматься и у кого для этого есть
возможности. Под возможностями понимается,
во-первых, наличие лицензии на образовательные
услуги, во-вторых, соответствие имеющихся у
организации условий требованиям
санэпидемнадзора, педагогическим и методическим
требованиям. Организации, выигравшие конкурс,
тоже получают финансирование от муниципалитета.
Объемы финансирования зависят от количества
детей, которых они берутся обслуживать. Это
значит, что в орбиту дошкольного образования
могут включаться и школы, и учреждения
дополнительного образования, и учреждения
культуры, и ведомства, и частные инициативы.
Деньги следуют за ребенком.
Сейчас в Тюменской области договор на
оказание услуг заключается на год.
Но мы хотим расширить рамки действия
договора и финансирования до трех лет. Это будет
удобнее и тем, кто проводит конкурс, и тем, кто в
нем участвует.
Практика конкурса на выполнение
государственного образовательного заказа
позволила нам за три года увеличить количество
дошкольников, охваченных дошкольным
образованием, с 52 до 82%. Правда, нужно оговориться:
это не означает, что в Тюменской области 82% детей
посещают детские сады или пользуются
полустационарными социальными услугами при
других организациях. Речь идет о том, что 82% детей
в той или иной форме получают образование: и при
детских садах, оставаясь там на полный день, и в
группах кратковременного пребывания, и в группах
развития при домах творчества, и в группах
подготовки будущих первоклассников при школах.
Шаг третий: новая стратегия
развития детских садов
Третий шаг был связан с разработкой
новой стратегии развития детских садов.
Мы понимали, что переход на
нормативное финансирование может быть не только
прогрессивной мерой, но и сдерживающей,
тормозящей, ставящей дошкольные учреждения на
грань выживания. Нежелательный сценарий
возникает в том случае, если норматив
воспринимается как нечто раз и навсегда данное и
незыблемое и если он выведен исходя из
абстрактных данных.
К примеру, реальные расходы на
образование ребенка составляют 1500 рублей. А
местные власти утверждают заниженный норматив —
1200 рублей. Да еще без учета коммунальных
расходов. Откуда берутся цифры? Не из реальности,
а из головы бухгалтеров. Выводятся на основании
старых данных и с учетом желания власти
сэкономить. В результате норматив в своем
нынешнем виде существует только потому, что «мы
так утвердили».
Для нас норматив — реально
действующий и гибкий финансовый механизм.
В Тюменской области, например, для села
и для города действуют разные нормативы. Да еще
мы вводим поправочные коэффициенты в связи с
отдаленностью населенного пункта от краевой
столицы, в связи со стоимостью потребительской
корзины в том или ином городе и даже в связи с
изношенностью материальной базы. Мы понимаем,
что специфика образовательного учреждения тоже
требует поправок коэффициента: содержание и
обучение ребенка с ослабленным зрением или с
туберкулезной интоксикацией будет стоить других
денег, чем содержание здорового малыша.
Для региональных властей существует
еще одна важная задача — выравнивание
дошкольных учреждений разных муниципальных
образований по уровню сервисности. Если по
уровню образовательных услуг они все примерно
одинаковые, то сервис везде разный. Уровень
сервисных услуг в разных детских садах во многом
определялся личными качествами заведующих, их
способностями защитить бюджет. Конечно, личные
качества личными качествами и останутся. Но мы
заложили в бюджет специальной строкой средства
для обновления технологического оборудования.
Это целевая акция, предполагающая выведение всех
детских садов на некоторый уровень оснащения,
ниже которого быть не должно. Если объяснять на
конкретных примерах, это означает: каждый
детский сад должен иметь новые стиральные
машины, новые плиты, исправную сантехнику,
телевизор, музыкальный центр, зеркало в
вестибюле и ковер в музыкальном зале.
Но это лишь «фоновые» мероприятия для
запуска новой стратегии. Ее действительная
новизна состояла в переводе части детских садов
в новую организационную форму — в статус АНО,
автономных некоммерческих организаций.
Мы проанализировали состояние своих
детских садов, их престижность с точки зрения
спроса родителей, количество желающих попасть в
то или иное учреждение и пришли к следующим
выводам: в Тюменской области сложилась
конкурентная среда в области оказания
образовательных услуг дошкольникам. В этой
конкурентной среде существуют сильные детские
сады со значительным потенциалом роста. Они
способны обеспечивать детям образование,
значительно превышающее установленные
стандарты. Это получилось в некотором роде «само
собой» — за счет организационного таланта
заведующих, за счет слаженной работы
педагогической команды, за счет активности
родителей и выстраивания новых социальных
связей. Мы вынуждены были оплачивать развитие
детского сада из государственных денег — в силу
способности заведующей «защитить» бюджет и
расширить штатное расписание, не повысив при
этом качество и объем оказываемых услуг. Но мы,
как представители власти, не заказывали этого
развития, мы не заказывали превышение
образовательного стандарта и платить за это
вроде бы не должны. То есть если мы посчитаем, что
уровень образования, которое данный детский сад
дает детям, для нас избыточен, не соответствует
минимальным образовательным требованиям, мы
можем отказаться от финансирования такой
избыточности. Тогда детский сад перестанет
развиваться. И существующее сегодня
законодательство этим процессам стагнации
благоприятствует.
Но если мы, как властные структуры,
хотим эффективной бюджетной политики и развития
образовательных организаций, мы должны создать
для них новые условия существования — такие,
чтобы они могли самостоятельно добывать деньги
на свои дополнительные нужды и на реализацию
своего образовательного потенциала.
Мы побеседовали с руководителями
престижных дошкольных учреждений и попросили их
назвать причины, которые, по их мнению, тормозят
развитие их учреждений. Первая причина, которую
они назвали, фиксированная родительская плата за
содержание ребенка в детском саду и жесткие
нормативы питания.
Если родители хотят, чтобы дети
получали перед завтраком минеральную воду, на
обед дополнительно к меню стакан сока, а на
полдник булочку с изюмом, если они готовы
доплачивать за улучшенное питание, сегодня
заведующая не вправе удовлетворить их запросы,
потому что у нее нет возможностей оприходовать
предлагаемые родителями деньги. Если родители
хотят, чтобы у детей во второй половине дня было
дополнительное занятие по английскому языку и
готовы его оплачивать, заведующая не вправе
пойти им навстречу, потому что у нее нет
возможностей оплачивать педагогу это занятие.
Иными словами, существует некий спрос на
сервисные и образовательные услуги в области
образования, которые не финансируются
государством. Но и других законных механизмов
оказывать эти услуги у заведующих нет.
Организация внебюджетных счетов — дело довольно
опасное, а перераспределение средств через
централизованную бухгалтерию — дело волокитное
и не всегда выигрышное.
Поэтому мы решили пойти по пути
законотворчества и предложить активным,
творчески работающим заведующим перевести свой
детский сад в новую организационную форму —
автономной некоммерческой организации, что
расширяет возможности внедрения новых форм
воспитания, развития и содержания ребенка,
самостоятельного ведения
финансово-хозяйственной деятельности,
привлечения родителей к вопросам управления
дошкольной организации.
Все эти «богатства» смогли приобрести
тюменские детские сады № 177 и 172, одними из первых
получившие статус АНО
Тюменские АНО
Сначала мы планировали перевести
дошкольные учреждения в форму акционерных
обществ, чтобы они могли существовать в роли
самостоятельных хозяйствующих субъектов со
своими расходами, доходами и прибылью. Но
налогообложение, НДС и другие статьи, под которые
тут же попали бы наши детские сады, не дали бы им
нормально существовать. Мы ухватились за Закон о
некоммерческих организациях и начали его
внимательно изучать.
Не могу сказать, что нормативная база
для создания АНО была достаточной. Есть уже
упомянутый Закон о некоммерческих организациях.
И есть Закон об образовании, в котором ни слова не
говорится о том, что в области образования можно
работать не только учреждениям, но и другим
организациям. Однако запрета на подобную
деятельность тоже нет.
Для родителей безразлично, в какой
юридической форме существует детский сад. Для
них детский сад остается детским садом, за
который они будут платить больше или меньше.
Для учредителя тоже нет особой
разницы, в какой организационной форме
существующий детский сад будет выполнять
муниципальный заказ.
А вот для самого детского сада разница
существенная.
АНО участвует в конкурсе на право
оказывать образовательные услуги наравне с
другими организациями — дошкольными
учреждениями, школами и домами творчества.
Выиграв конкурс, оно получает от государства
финансирование. В отличие от учреждения, не по
бюджетной смете, а в рамках договора. Как
хозяйствующий субъект, АНО самостоятельно
распределяет бюджетные деньги. Учредителя не
интересует смета детского сада в форме АНО,
количество денег, потраченных на ведра и игрушки.
Учредителя не интересует штатное расписание и
распределение обязанностей сотрудников.
Учредитель определяет количество детей, меньше
которых детский сад не имеет права принять на
полустационарное содержание, длительность
пребывания детей в детском саду и нижний порог
суммы, которую детский сад обязан тратить на
питание каждого ребенка.
Но если АНО составило гибкий график
посещения детьми детского сада, организовало
группы кратковременного пребывания на своей
территории, оно сверх средств, выигранных в
рамках конкурса, получит дополнительные деньги
за образование каждого ребенка. Если АНО
организует дополнительные полустационарные
группы выходного дня, прогулочные или
экскурсионные группы, вырученные деньги
поступят на его собственный расчетный счет.
Во время эксперимента мы отрабатывали
разные варианты финансирования детских садов в
форме АНО. Нам было очень важно дать детским
садам почувствовать, как можно искать источники
финансирования, как мотивировать своих
сотрудников на повышение качества работы, как
экономить. Раньше у руководителя учреждения была
единственная возможность хоть как-то повысить
заработную плату своих работников — нарастить
штатное расписание по ЕТС. За счет
дополнительных ставок можно было оформить
совмещение. Но допустимый коэффициент
совместительства и заместительства (1,5—1,7) не
позволял увеличить зарплату в разы. Теперь
заведующие такие возможности для себя открыли.
Вообще они открыли для себя много
новых возможностей. И они, и родители.
Мы посчитали механизм перевода
учреждений в АНО эффективным средством развития
детского сада и дошкольного образования в целом.
Поэтому наш эксперимент продолжается и
совершенствуется.
|